核心觀點(diǎn)：

新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)按照“先立后破”的總體原則，樹立全局觀念、堅(jiān)持系統(tǒng)思維，明確改革目標(biāo)，著眼于改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和可行性，關(guān)注解決當(dāng)前問(wèn)題與關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

2023年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。3月5日，國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)向十四屆全國(guó)人大二次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)再次對(duì)這一改革作出部署。這是一個(gè)重要信號(hào)，體現(xiàn)了黨中央全面深化改革、破除現(xiàn)實(shí)弊病、謀求未來(lái)發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，夯實(shí)中華民族偉大復(fù)興經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的信心和決心。

我國(guó)財(cái)稅體制改革的歷史脈絡(luò)與邏輯演進(jìn)

改革開放以來(lái)，我國(guó)主要進(jìn)行了兩次重大財(cái)稅體制改革，一次是上世紀(jì)80年代以“分灶吃飯”和“財(cái)政包干”為主要特征的改革，另一次是1994年的分稅制改革，兩次改革的背后均有深刻的經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)實(shí)邏輯。

首先是上世紀(jì)80年代的財(cái)稅體制改革，當(dāng)時(shí)正值改革開放初期，一個(gè)主要任務(wù)是改變以往僵化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，釋放經(jīng)濟(jì)活力，而與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相伴的統(tǒng)收統(tǒng)支、中央地方財(cái)政大一統(tǒng)的財(cái)稅體制成為改革的重要突破口。1980年，我國(guó)開始進(jìn)行政府間收支劃分改革，自此，國(guó)家開始下放財(cái)權(quán)，初步劃分了中央和地方的收入和支出責(zé)任，實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制。這項(xiàng)改革在上世紀(jì)80年代后期進(jìn)一步發(fā)展成了“財(cái)政包干制”，在完成了上解中央的部分后，剩余的財(cái)政收入留給地方，這極大提高了地方政府的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，這一財(cái)稅體制也出現(xiàn)了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，一是過(guò)度強(qiáng)化了地方政府的利益，形成了嚴(yán)重的地方保護(hù)主義；二是地方政府預(yù)算外資金不斷膨脹。最終導(dǎo)致“兩個(gè)比重”不斷降低，即中央財(cái)政預(yù)算收入占全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入的比重越來(lái)越低，全國(guó)財(cái)政預(yù)算總收入占GDP的比重越來(lái)越低。在此情形下，1994年我國(guó)實(shí)施了分稅制改革，主要包括三方面內(nèi)容：一是明確了中央與地方的收入劃分，將收入從按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為按稅種劃分，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅；二是明確了中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任；三是建立了轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)地方財(cái)力不足的困境。分稅制改革取得了矚目成就，具有里程碑式意義，扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”不斷下滑的嚴(yán)峻形勢(shì)，極大提高了中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力、應(yīng)對(duì)危機(jī)能力和推進(jìn)重大改革能力。同時(shí)，財(cái)政收入從按企業(yè)隸屬關(guān)系到按稅種劃分打破了地方保護(hù)主義，促進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。但是受當(dāng)時(shí)客觀條件所限，分稅制改革仍存在部分問(wèn)題，至今也沒(méi)有完善解決，如對(duì)中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、地方政府財(cái)力保障不完善以及省以下財(cái)稅體制改革仍有待推進(jìn)等，已不適應(yīng)推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的要求，新發(fā)展階段需要進(jìn)行新一輪財(cái)稅體制改革。

新一輪財(cái)稅體制改革的時(shí)代背景和中心任務(wù)

當(dāng)前，中國(guó)面臨深刻復(fù)雜變化的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境。從國(guó)際看，世界處于百年未有之大變局，政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、文化多樣化、社會(huì)信息化正在深刻塑造著世界政治經(jīng)濟(jì)格局，產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈正在全球范圍內(nèi)加速重組，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在加速改變?nèi)祟惖纳a(chǎn)方式和生活方式，外部發(fā)展環(huán)境的不穩(wěn)定性和不確定性增加，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生較大沖擊。

從國(guó)內(nèi)看，我國(guó)已全面建成小康社會(huì)，順利實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，正在進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新階段，推動(dòng)中國(guó)式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展已成為新的共識(shí)和行動(dòng)方向，黨的二十大報(bào)告也明確提出要“以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。但現(xiàn)行財(cái)稅體制在平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與財(cái)政運(yùn)行等方面略顯乏力，特別是隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財(cái)政持續(xù)承壓。一方面，一般公共預(yù)算收入呈現(xiàn)走弱趨勢(shì)。2023年，財(cái)政部公布的14項(xiàng)主要稅收收入項(xiàng)目中，僅5項(xiàng)為增長(zhǎng)，其余9項(xiàng)均出現(xiàn)不同程度的下滑。其中，第二大稅種企業(yè)所得稅同比下降5.9%，第三大稅種國(guó)內(nèi)消費(fèi)稅同比下降3.5%、第四大稅種個(gè)人所得稅同比下降1%。另外，非稅收入35655億元，同比下降3.7%。另一方面，一般公共預(yù)算支出不斷承壓。2023年，財(cái)政部公布的10項(xiàng)主要支出科目顯示，除衛(wèi)生健康支出外，其他9項(xiàng)均出現(xiàn)不同程度的上升。其中，社會(huì)保障和就業(yè)、教育等民生支出分別增長(zhǎng)8.9%和4.5%。此外，政府性基金預(yù)算降幅明顯。2023年，全國(guó)政府性基金預(yù)算收入70705億元，同比下降9.2%。其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入約5.8萬(wàn)億元，在上年同比下降23.3%的情況下，同比再度下降13.2%。

在當(dāng)前財(cái)政收支如此“緊平衡”的狀態(tài)下，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，亟須謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。在筆者看來(lái)，新一輪財(cái)稅體制改革的中心任務(wù)是通過(guò)體制機(jī)制改革，重塑激勵(lì)約束制度，推動(dòng)財(cái)政進(jìn)入更可持續(xù)的運(yùn)行空間，更好地服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。

新一輪財(cái)稅體制改革的方向前瞻與制度設(shè)計(jì)

財(cái)稅體制改革涉及各級(jí)政府和各個(gè)領(lǐng)域，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)當(dāng)在充分總結(jié)歷次改革成就和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，通過(guò)加強(qiáng)謀劃和頂層設(shè)計(jì)，按照“先立后破”的總體原則，樹立全局觀念、堅(jiān)持系統(tǒng)思維，明確改革目標(biāo)，著眼于改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和可行性，關(guān)注解決當(dāng)前問(wèn)題與關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)關(guān)系。

第一，完善實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)的財(cái)稅收支制度。中國(guó)式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。財(cái)稅體制改革要始終堅(jiān)持人民主體地位，推動(dòng)財(cái)稅體制改革成果更多更公平惠及全體人民。一是加大民生支出，增強(qiáng)民生福祉，補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板，將實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的利益作為財(cái)政工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，財(cái)政資源的配置應(yīng)把滿足全體人民對(duì)美好生活的向往擺在更加重要的位置，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。二是加強(qiáng)稅收的調(diào)控功能，在初次分配領(lǐng)域發(fā)揮稅收制度營(yíng)造高效與創(chuàng)新的市場(chǎng)資源配置環(huán)境的功能，在再分配領(lǐng)域優(yōu)化稅收制度在不同要素報(bào)酬之間的汲取能力，在三次分配領(lǐng)域增強(qiáng)稅收制度對(duì)于高收入群體的社會(huì)責(zé)任引領(lǐng)。三是推動(dòng)健全多層次社會(huì)保障制度，逐步建立起以社會(huì)保險(xiǎn)為主體層、以社會(huì)救助為兜底層、以社會(huì)福利為擴(kuò)展層、以慈善捐助和優(yōu)撫安置為輔助層的多層次社會(huì)保障體系，努力滿足人民群眾多樣化多層次的保障需求。

第二，完善加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的財(cái)稅收支制度。中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。財(cái)稅體制改革要在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、生態(tài)環(huán)保投入、推動(dòng)生產(chǎn)生活方式綠色化等方面發(fā)揮更大作用。一是構(gòu)建綠色財(cái)政預(yù)算支出制度，繼續(xù)完善預(yù)算支出編制中環(huán)?？颇抗芾?、明確各級(jí)政府的環(huán)保支出責(zé)任、加強(qiáng)對(duì)環(huán)保投入資金的管理、建立環(huán)保支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。二是構(gòu)建綠色政府采購(gòu)制度，頒布綠色采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)、完善政府綠色采購(gòu)法規(guī)，建立綠色采購(gòu)激勵(lì)機(jī)制、制定綠色采購(gòu)計(jì)劃、規(guī)范政府綠色采購(gòu)程序。三是構(gòu)建綠色稅收制度，研究支持碳減排、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的稅收政策，在節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┯行У亩愂諆?yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)加快綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

第三，完善引導(dǎo)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)加快形成的財(cái)政分權(quán)制度。中國(guó)式現(xiàn)代化是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制更為完善的現(xiàn)代化。加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)、推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)不僅需要厘清政府與市場(chǎng)的邊界，還需要合理劃分政府間的財(cái)權(quán)和支出責(zé)任。只有建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)的政府間財(cái)政關(guān)系才能減少財(cái)政收支矛盾，防止市場(chǎng)人為分割和壟斷，為建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)創(chuàng)造公平的財(cái)政關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（作者系全國(guó)政協(xié)常委、民革江蘇省委會(huì)副主委、南京財(cái)經(jīng)大學(xué)校長(zhǎng)）

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